Hasil penelitian menunjukkan 4 peraturan yang berhubungan dengan dokumentasi karya seni, yaitu UU No. 4/1990 tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam, PP No. 70/1991 tentang Pelaksanaan Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam, PP No. 23/1999 tentang Pelaksanaan Serah-Simpan dan Pengelolaan Karya Rekam Film Cerita atau Film Dokumenter, dan Perda DKI Jakarta No. 6/2006 tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam.

Pada artikel ini merupakan kutipan dari Kajian PSHK bersama-sama dengan DKJ dan Hivos, dalam hal ini yang berkaitan dengan dokumentasi karya seni, suatu hal yang berkaitan erat dengan dunia perpustakaan. Selamat membaca......


Hasil Penelitian
   
Hasil penelitian menunjukkan 4 peraturan yang berhubungan dengan dokumentasi karya seni, yaitu UU No. 4/1990 tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam, PP No. 70/1991 tentang Pelaksanaan Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam, PP No. 23/1999 tentang Pelaksanaan Serah-Simpan dan Pengelolaan Karya Rekam Film Cerita atau Film Dokumenter, dan Perda DKI Jakarta No. 6/2006 tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam.

UU No. 4/1990 tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam
Tujuan dibentuknya undang-undang ini adalah untuk melestarikan dan memanfaatkan kebudayaan bangsa. Tujuan tersebut akan dicapai dengan membuat koleksi karya rekam dan karya cetak yang dihasilkan di Indonesia, melalui pengaturan kewajiban penyerahan oleh penerbit dan pengusaha rekaman. Selain karya rekam dan karya cetak yang dihasilkan di Indonesia, koleksi ini juga dimaksudkan untuk mengumpulkan karya-karya dari luar negeri yang berhubungan dengan Indonesia (dibuat oleh warga negara Indonesia atau karya-karya mengenai Indonesia yang masuk ke Indonesia).  Pembuatan koleksi tersebut juga merupakan salah satu usaha untuk mencerdaskan kehidupan bangsa.

Undang-undang tersebut mengatur hal-hal berikut ini:

1.    Kewajiban bagi penerbit dan pengusaha rekaman untuk menyerahkan setiap karya rekam atau karya cetak yang dihasilkannya kepada Perpustakaan Nasional dan Perpustakaan Daerah dalam waktu tiga bulan (pasal 2 dan pasal 3).
2.    Kewajiban tersebut juga berlaku bagi warga negara Indonesia yang menerbitkan atau merekam karyanya di luar negeri (pasal 4).
3.    Kewajiban tersebut juga berlaku bagi siapa saja yang memasukkan karya-karya tentang Indonesia dari luar negeri, apabila karya-karya yang dimasukkan ke Indonesia lebih dari 10 buah (akan dihitung secara kumulatif dalam waktu dua tahun) dan untuk diperdagangkan (pasal 6).
4.    Karya-karya yang menjadi koleksi tidak digunakan untuk tujuan komersial (pasal 7).
5.    Penerbit dan pengusaha rekaman wajib menyerahkan daftar produk yang dihasilkannya setiap 6 bulan sekali kepada Perpustakaan Nasional dan Perpustakaan Daerah di propinsinya. Ketentuan ini juga berlaku bagi setiap orang yang memasukkan karya cetak atau karya rekam dari luar negeri (pasal 8).
6.    Pengelolaan penyimpanan dilakukan oleh Perpustakaan Nasional dan Perpustakaan Daerah atau badan yang ditunjuk khusus untuk itu (pasal 10).
7.    Pelanggaran kewajiban-kewajiban tersebut (pasal 2, 3, 4, 6, 7, dan 8) diancam hukuman pidana (pasal 11). Untuk pelanggaran kewajiban yang diatur di dalam pasal 2, 3, 4, 6, dan 7 (kewajiban penyerahan dan penggunaan) diancam hukuman pidana maksimal 6 (enam) bulan atau denda maksimal 5 (lima) juta rupiah, sementara untuk pelanggaran kewajiban yang diatur di dalam pasal 8 (kewajiban menyerahkan daftar produk yang dihasilkan) berlaku ancaman pidana maksimal 3 (tiga) bulan atau denda maksimal 2,5 (dua setengah) juta rupiah.

PP No. 70/1991 tentang Pelaksanaan Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam
Tujuan dari PP No. 70/1991 adalah mengatur norma-norma pelaksana dari ketentuan-ketentuan yang diatur di dalam UU No. 4/1990 tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Film. Sebagai norma pelaksana, maka ketentuan-ketentuan yang diatur bersifat lebih spesifik dan mengatur masalah-masalah teknis. Di dalam pasal 13 UU No. 4/1990 ditentukan bahwa pengaturan mengenai kewajiban yang diatur di dalam undang-undang tersebut akan diatur di dalam Peraturan Pemerintah, yaitu PP No. 70/1991 ini.

Pada intinya PP No. 70/1991 mengulang norma-norma yang sudah ditetapkan oleh UU. Pengaturan yang bersifat lebih spesifik:

1.    Selain karya cetak yang sudah ditentukan di dalam UU (karya intelektual dan karya artistik dalam bentuk buku, majalah, surat kabar, peta, brosur dan sejenisnya) PP ini juga merinci definisi beberapa produk, misalnya buku (fiksi dan non fiksi), serta memberikan kewenangan kepada Kepala Perpustakaan Nasional untuk menentukan karya cetak dalam bentuk apa yang wajib diserahkan (pasal 5).
2.    Karya cetak diserahkan secara langsung atau melalui pos tercatat (pasal 7).
3.    Perincian definisi karya rekam yang harus diserahkan, yaitu dalam bentuk pita atau piringan, seperti film, kaset audio, kaset video, video disk, piringan hitam, disket dan bentuk lain sesuai dengan perkembangan teknologi (pasal 10).
4.    Karya rekam diserahkan secara langsung atau melalui pos tercatat (pasal 12).
5.    Karya-karya yang diserahkan setidaknya memiliki kualitas sama dengan karya yang dihasilkan (pasal 6).
6.    Daftar judul penerbitan yang harus dilaporkan oleh penerbit setiap 6 bulan sekali oleh penerbit memuat sekurang-kurangnya keterangan judul karya cetak, nama pengarang/penyusun/penerjemah, nomor cetakan, tempat terbit, nama penerbit, tahun terbit, nomor jilid, jumlah halaman, jenis edisi (pasal 13).
7.    Daftar judul rekaman yang harus dilaporkan oleh pengusaha rekaman memuat sekurang-kurangnya nama pencipta/komposer/pengarang/sutradara, judul karya rekam, tempat perekaman, nama perusahaan rekaman, dan tahun perekaman (pasal 14).
8.    Pengelolaan karya yang diserahkan menjadi tanggungjawab Kepala Perpustakaan Nasional (pasal 15).
9.    Sebagai bukti penyerahan karya, pihak yang menyerahkan akan menerima tanda terima (pasal 16).
10.    Perpustakaan Nasional atau Perpustakaan Daerah membuat Bibliografi yang berisi daftar karya-karya yang telah diserahkan (pasal 19).
11.    Karya-karya yang karena sifatnya dilarang oleh pemerintah untuk diedarkan untuk umum, hanya dapat didayagunakan dengan seizin Kepala Perpustakaan Nasional.
12.    Perpustakaan Nasional atau Perpustakaan Daerah berwenang memantau pelaksanaan serah simpan, memberi peringatan kepada pihak yang lalai dan mendayagunakan karya cetak dan karya rekam sesuai dengan ketentuan yang berlaku (pasal 20).

PP No. 70/1991 tentang Serah-Simpan dan Pengelolaan Karya Rekam Film Cerita atau Film Dokumenter
Peraturan ini untuk mengatur penyimpanan dan pengelolaan karya rekam film cerita dan film dokumenter yang mempunyai bahan baku khusus, sehingga perlu ada penanganan khusus.

Pada intinya peraturan ini mengulang aturan yang sudah ditentukan oleh UU No. 4/1990 dan PP No. 70/1991 tentang serah simpan karya rekam. Hanya secara spesifik PP ini mengatur serah simpan karya rekam berupa film cerita atau film dokumenter karena dianggap memakai bahan khusus, sehingga perlu penanganan khusus. Selain itu PP No. 23/1999 ini juga merinci ketentuan mengenai serah simpan dengan lebih rinci dibandingkan PP No. 70/1991. Pengaturan tersebut adalah:

1.    PP ini hanya mewajibkan serah simpan film cerita dan film dokumenter.
2.    Film yang diserahsimpankan dipersyaratkan film yang telah lulus sensor.
3.    Kewajiban untuk menyerahkan daftar judul karya rekam film cerita dan film dokumenter oleh pengusaha rekaman setiap 6 tahun sekali.
4.    Perpustakaan Nasional atau Perpustakaan Daerah dapat bekerjasama dengan lembaga lain dalam pengelolaan film cerita dan film dokumenter yang diserahsimpankan.
5.    Kepala Perpustakaan Nasional dapat memberi penghargaan kepada pihak yang membantu pengelolaan film cerita dan film dokumenter yang diserahsimpankan (kecuali untuk pengawasan).
6.    Karya yang diserahsimpankan dapat ditolak oleh Kepala Perpustakaan dengan alasan tidak memenuhi persyaratan kualitas: kualitas rekaman, kualitas bahan baku, keutuhan, kelengkapan cerita dan tahan lama untuk disimpan.
7.    Penolakan dan pengembalian tidak meniadakan kewajiban menyerahkan karya rekam tersebut.
8.    Kepala Perpustakaan berwenang menghentikan pemanfaatan karya yang diserahsimpankan, apabila pemanfaatan tidak untuk kepentingan pendidikan, pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, penelitian, penyebaran informasi dan kebudayaan.
9.    Karya-karya yang dilarang oleh pemerintah untuk  diedarkan untuk umum, hanya bisa dimanfaatkan setelah ada izin tertulis dari Kepala Perpustakaan Nasional.

Perda DKI Jakarta No. 6/2006 tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam
Tujuan dari peraturan ini adalah pengawasan dan pembinaan terhadap karya cetak dan karya rekam yang diterbitkan di daerah atau masuk ke daerah, sehingga menghasilkan kualitas yang berguna bagi masyarakat daerah.

Pada intinya peraturan tersebut mengatur kewajiban-kewajiban yang telah ditentukan oleh UU No. 4/1990 tentang Karya Cetak dan Karya Rekam dan PP No. 70/1991 sebagai peraturan pelaksana undang-undang tersebut, dengan penekanan pada penggunaan kewenangan di wilayah Provinsi DKI Jakarta – dengan mengganti logika wilayah negara RI dengan wilayah Provinsi DKI Jakarta. Uniknya, meskipun ketentuan pelaksanaan serah simpan sebenarnya juga sudah diatur oleh PP No. 70/1991, Perda tersebut juga mengatur adanya delegasi untuk mengatur lebih lanjut ketentuan mengenai tata cara pelaksanaan serah simpan dan pengelolaannya di dalam Peraturan Gubernur (logika ini juga disalin dari logika di dalam UU No. 4/1990).

Perbedaan-perbedaan aturan Perda No. 6/2006 ini dengan aturan-aturan di dalam PP No. 70/1991 jo. UU No. 4/1990 adalah:

1.    Tata cara pelaksanaan yang didelegasikan kepada Gubernur (untuk diatur dengan Peraturan Gubernur).
2.    Tata cara pengelolaan yang didelegasikan kepada Gubernur (padahal menurut PP sudah jelas bahwa pengelolaan dilakukan oleh Perpustakaan Nasional atau Perpustakaan Daerah).
3.    Pembinaan dan pengawasan yang menjadi kewenangan Gubernur (sementara di dalam PP hal-hal tersebut dianggap sebagai pengelolaan dan menjadi tugas Perpustakaan Nasional atau Perpustakaan Daerah).
4.    Adanya ketentuan pidana denda yang jauh melebihi norma pidana di dalam UU No. 4/1990 (di dalam undang-undang diatur ancaman hukuman denda maksimal 5 juta bagi pihak-pihak yang melanggar kewajiban serah simpan, sementara di Perda diatur ancaman hukuman denda maksimal 50 juta).
5.    Tidak ada kewajiban bagi penerbit atau pengusaha rekaman untuk melaporkan karya-karya yang dihasilkannya secara berkala.

Analisis

Pengaturan mengenai serah simpan karya cetak dan karya rekam, pada dasarnya bisa merupakan suatu ide yang cukup baik dalam memajukan kebudayaan Indonesia, asal motifnya memang hanya untuk mengumpulkan karya-karya hasil budaya Indonesia (netral).

Namun demikian, apabila dihubungkan dengan motif politik pemerintahan Orde Baru ketika itu, tidak menutup kemungkinan adanya motif penguasa untuk mengawasi hasil karya cetak dan karya rekam warga negara Indonesia atau karya cetak dan karya rekam mengenai Indonesia yang masuk ke Indonesia.  Pengaturan kewajiban tersebut juga dikenakan bagi warga negara Indonesia di luar negeri, maupun bagi siapa saja yang memasukkan karya rekam dan karya cetak mengenai Indonesia ke Indonesia – meskipun memakai limit minimal 10 buah dan untuk diperdagangkan.

Konsep yang berangkat dari pemikiran untuk mengumpulkan segala sesuatu “mengenai Indonesia” yang mewajibkan pihak pembuat untuk menyerahkan karyanya kepada instansi yang berwenang, juga akan mengalami kendala implementasi. Misalnya: bagaimana memastikan adanya pemenuhan kewajiban tersebut oleh warga negara Indonesia di luar negeri? Apakah artinya juga ada kewajiban lapor bagi penerbit atau produser rekaman di luar negeri? Secara riil peraturan seperti ini akan sulit ditegakkan, karena ada permasalahan yurisdiksi atau kewenangan. Walaupun secara konsep peraturan ini dapat dinilai gagal – karena faktor implementasi yang tak terpikirkan dan muatan politis yang terkandung di dalamnya, secara prinsipil ide untuk mengumpulkan karya cetak dan karya rekam dalam suatu koleksi umum yang dapat diakses dengan mudah dan tanpa biaya oleh siapa saja adalah ide yang sangat bagus.

Masalahnya, dalam membentuk suatu peraturan, perlu dipertimbangkan juga metode yang digunakan, sehingga mencapai tujuan yang hendak diraih tanpa menimbulkan masalah baru. Pengaturan yang berhubungan dengan penilaian substansi seharusnya dihilangkan, kecuali memang ada kriteria yang jelas dalam rangka melindungi nilai tertentu yang dipandang penting, seperti misalnya pembatasan akses karya-karya dengan substansi yang dinilai tabu untuk anak-anak.

Dasar alasan pengaturan yang tidak jelas bisa kita lihat juga dalam PP No. 23/1999 yang bertujuan untuk merinci lagi pelaksanaan serah simpan film cerita dan film dokumenter seperti diatur di dalam PP No. 70/1991. Yang mengundang pertanyaan dalam penetapan tujuan ini: apa benar film cerita dan film dokumenter diatur tersendiri karena mengandung bahan khusus? Karena, penjelasan mengenai pengertian film cerita dan film dokumenter dalam PP itu sendiri tidak menyinggung mengenai adanya kekhususan film-film tersebut karena bahan yang digunakan dalam pembuatannya.

Perlu diperhatikan juga, bahwa strategi penetapan suatu kewajiban dengan ancaman sanksi belum tentu efektif sebagai sarana untuk mencapai tujuan – dalam hal ini mengumpulkan karya budaya Indonesia. Belum lagi, masalah implementasinya yang tidak mudah, bahkan tidak realistis.

 Yang harus dilakukan oleh pemerintah,  seharusnya justru bagaimana memberi nilai tambah kepada produsen (penerbit atau pengusaha rekaman) sehingga mereka akan tertarik untuk berpartisipasi dalam “proyek koleksi” tersebut. Artinya, harus ada juga usaha dari pemerintah untuk meningkatkan kualitas pelayanan perpustakaan-perpustakaan yang ada, sehingga orang akan tertarik untuk datang dan memanfaatkan koleksi yang ada. Kesempatan untuk bisa terus “hidup” melalui karya yang dikoleksi oleh perpustakaan dan dapat dibaca atau ditonton oleh orang Indonesia, tentu dapat menjadi nilai tambah menarik di mata produsen karya cetak atau karya rekam.   

Ke depannya, aturan seperti ini perlu ditinjau kembali, dengan dasar alasan (motif) yang netral dan dengan mempertimbangkan implementasi yang masuk akal. Contoh pengaturan yang tetap dapat mencapai tujuan tersebut dengan cara seperti itu, misalnya melalui penomoran buku (sistem ISBN) – di mana pengaturan benar-benar ditujukan pada pengaturan mengenai penerbitan dan bukan pembuatan sebuah karya. Pengaturan juga ditujukan untuk memberikan nilai tambah bagi pihak-pihak terkait – dalam hal ini lebih memudahkan perpustakaan dan toko buku untuk mengidentifikasi suatu karya, bukan untuk memberlakukan suatu kewajiban. Untuk hal ini, kebetulan Perpustakaan Nasional juga telah ditunjuk menjadi lembaga yang berwenang untuk mengelola sistem penomoran ini.

Tiga peraturan  tersebut di atas (UU No. 4/1990, PP No. 70/1991,dan PP No. 23/1999), dibuat pada level nasional dan masih didasari oleh konsep yang serupa. Sementara itu Perda DKI Jakarta No. 6/2006 hanya dibuat untuk lingkup Jakarta. Meskipun mungkin konsep yang dipakai juga serupa, namun ada beberapa alasan mengapa konsep yang dipakai belum tentu berhubungan dengan maksud UU No. 4/1990.

Pertama, tujuan peraturan ini adalah pengawasan dan pembinaan terhadap karya cetak dan karya rekam yang diterbitkan di daerah atau masuk ke daerah, sehingga menghasilkan kualitas yang berguna bagi masyarakat daerah. Dalam hal ini telah ada konsep yang serupa (pemerintah sebagai pembentuk budaya masyarakat), namun telah menempatkan daerah tersebut (DKI Jakarta) sebagai satu daerah tersendiri. 

Fatalnya, peraturan ini hanya menyalin ketentuan-ketentuan di dalam UU No. 4/1990, tanpa mengkaji lagi isi peraturan itu sendiri. Sehingga, dalam pengaturannya, kewajiban serah simpan dikenakan bagi “setiap pengusaha rekaman yang memasukkan karya rekam dan/atau karya rekam film cerita atau dokumenter mengenai Indonesia ke dalam Daerah dengan maksud diperdagangkan […]”.  Ketentuan yang tadinya berlaku bagi importir (memasukkan karya dari luar negeri), akhirnya berlaku juga bagi pihak yang memasukkan karya ke provinsi DKI Jakarta (baca: termasuk karya yang dimasukkan dari daerah lain di Indonesia). Lalu bagaimana cara mengawasinya?

Selain itu, hal yang cukup patut mendapat perhatian dalam Perda ini, adalah adanya pengaturan sanksi pidana yang jelas bertentangan dengan undang-undang. Tidak hanya bertentangan dengan undang-undang, adanya pengaturan teknis mengenai pelaksanaan serah simpan, termasuk pengelolaan karya cetak dan karya rekam yang diserahkan, di dalam Perda ini, tidak memperhitungkan ketentuan-ketentuan yang sudah ditetapkan di dalam PP No. 70/1991, misalnya mengenai kewenangan pelaksanaan dan pengelolaan yang mestinya ada pada Perpustakaan Daerah (bukan Gubernur).

Secara prinsipil, pendapat kami mengenai Perda tersebut serupa dengan pendapat kami mengenai UU No. 4/1990. Meskipun barangkali ada tujuan baik yang hendak dicapai, namun adanya maksud politis dari penguasa harus dapat sebisa mungkin diminimalisir, yaitu dengan memakai pendekatan pengaturan dengan penekanan pada adanya fasilitas dari pemerintah untuk menyimpan karya cetak dan karya rekam yang dihasilkan, bukan dengan adanya kewajiban , apalagi pembinaan dan pengawasan pemerintah atas substansi karya-karya tertentu.

Kesimpulan
   
Pengaturan mengenai dokumentasi belum dapat mencapai hasil yang diidamkan – yaitu adanya koleksi nasional karya rekam dan karya cetak yang dapat dengan mudah dimanfaatkan oleh masyarakat luas. Kemungkinan besar hal ini terjadi karena motif awal pengaturan ini lebih bersifat pertimbangan politis, bukan pertimbangan teknis. Bahkan pemangku kepentingan sendiri banyak yang tidak mengetahui adanya peraturan ini. Dari sisi teknis, pengaturan untuk pendokumentasian, akan lebih dapat terlaksana dengan mengubah metode pendekatan: dari pembebanan kewajiban menjadi penyediaan fasilitas bagi pihak-pihak terkait hal tersebut.